ראש הממשלה נפתלי בנט וראש הממשלה החליפי יאיר לפיד החליטו אמש לתמוך בפיזור הכנסת בהקדם ולצאת לבחירות, מהלך שיושלם ככל הנראה ביום שני הקרוב. כיצד הדבר ישפיע על תפקוד הכנסת וממשלת החילופים - והאם השרים יישארו בתפקידם? ד"ר אסף שפירא, ראש התכנית לרפורמות פוליטיות במכון הישראלי לדמוקרטיה, מסביר.
אם מתקבל חוק התפזרות הכנסת, מתי נערכות הבחירות?
בהצעת החוק עצמה מופיע מועד הבחירות המיועדות, שצריך להיות עד חמישה חודשים מיום קבלת החוק.
מה קורה לעבודת הכנסת לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?
לפי עיקרון יציבות הכנסת (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן עד לישיבה הראשונה של הכנסת החדשה. אין עליה מגבלות מיוחדות – היא רשאית למשל להמשיך ולחוקק חוקים (חוק הבחירה הישירה התקבל ב-1992 אחרי שהכנסת ה-12 כבר התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת).
עם זאת, המחוקק הכיר בקשיים של כנסת שכבר התפזרה להמשיך ולהתנהל כרגיל, וקבע שחוקים שאמורים לפקוע בסוף ימי הכנסת היוצאת או בתחילת ימי הכנסת החדשה שתיבחר, למשל הוראות שעה – התוקף שלהם יוארך, והם יפקעו רק 3 חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת החדשה (סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת).
מה קורה לעבודת הממשלה לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?
לפי עיקרון רציפות הממשלה (סעיף 30ב לחוק יסוד: הממשלה), הממשלה תמשיך לכהן עד להקמת ממשלה חדשה.
נהוג להשתמש בביטוי "ממשלת מעבר", אך המונח הזה לא מופיע בחוק. בחוק יסוד: הממשלה מופיע רק הביטוי "הממשלה היוצאת", וגם הוא לא מתייחס לכל התקופה שמתחילה עם קבלת חוק התפזרות הכנסת – אלא רק לתקופה שמתחילה עם בחירת כנסת חדשה (או לאחר התפטרות הממשלה, אבל זה לא המקרה שבו אנו עוסקים).
לכאורה, החוק לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ושם דגש על הצורך שלא ייווצר "וואקום משילותי". בתחום אחד, לממשלת מעבר יש אפילו יותר סמכויות מאשר לממשלה רגילה: מרגע שהיא הופכת לפי החוק ל"ממשלה היוצאת", כלומר לאחר בחירת כנסת חדשה, היא יכולה למנות שר, במקום שר שחדל לכהן, גם ללא אישור הכנסת. זאת, בניגוד למינוי שר בממשלה רגילה, שדורש את אישור הכנסת.
עם זאת, פסיקות בג"ץ והנחיות היועץ המשפטי לממשלה במהלך השנים יצרו מגבלות שונות על ממשלת מעבר. באופן כללי נקבע כי "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא צר יותר, ועל הממשלה והשרים לנהוג באיפוק, אלא אם קיים צורך חיוני בעשייה. מגבלות ספציפיות קיימות לגבי מינויים בתקופת בחירות ו"כלכלת בחירות", כלומר העברת תקציבים ומתן הבטחות להעברות תקציבים בסמוך לבחירות (הנחיות מס' 1.1501 ו-1.1904 של היועץ המשפטי לממשלה).
האם ראש הממשלה והשרים יתחלפו עם קבלת חוק להתפזרות הכנסת?
בעיקרון, חוק התפזרות הכנסת אינו גורר שינויים בעמדת רה"מ והשרים. אבל הממשלה הנוכחית היא ממשלת חילופים. חוק יסוד: הממשלה (סעיף 43א1) קובע שאם מתקבל חוק התפזרות הכנסת, ובקריאה השלישית מצביעים בעד החוק לפחות 2 ח"כים מסיעות ששריהן היו מזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה בעת השבעת הממשלה (בתנאי שהח"כים האלה הביעו אמון בממשלה בעת הקמתה) – יום לאחר מכן יחליף ראש הממשלה החלופי את ראש הממשלה בתפקידו.
המשמעות היא זו: אם לפחות 2 ח"כים מימינה או תקווה חדשה (חוץ משיקלי, שאינו נחשב לצורך העניין) יתמכו בחוק להתפזרות הכנסת, והחוק יתקבל – יום לאחר מכן ייכנס יאיר לפיד לתפקיד ראש הממשלה, ונפתלי בנט יהפוך לראש הממשלה החלופי. המועמדים הטבעיים לתמוך בחוק התפזרות הכנסת ו"להמליך" את לפיד הם הח"כים עידית סילמן וניר אורבך (ימינה).
לגבי השרים – לא יהיו שינויים אוטומטיים כלשהם. אבל חשוב לזכור שלפי ההסכמים הקואליציוניים, החילופים בין בנט ולפיד, שמיועדים היו להתקיים באוגוסט 2023, גם אמורים לגרור "סבב תיקים" – גדעון סער אמור להיכנס למשרד החוץ במקום לפיד; איילת שקד אמורה להיכנס למשרד המשפטים במקום סער; ונפתלי בנט אמור להיכנס למשרד הפנים במקום שקד. לא ברור אם החילופים האלה אכן יתקיימו. ראשית, הם דורשים את אישור הממשלה – ובממשלת חילופים המשמעות היא שהם דורשים את אישור שני הגושים שבממשלה, הגוש של לפיד והגוש של בנט. ושנית, הם דורשים את אישור הכנסת – שאינה נשלטת עוד בידי הקואליציה.
ואם הכנסת לא מאשרת את חוק התפזרות הכנסת?
לפי תקנון הכנסת (סעיף 76(ח)), אם הצעת חוק נפלה בהצבעה בכנסת – אי אפשר להעלות הצעת חוק דומה או זהה במהלך 6 החודשים הבאים (יו"ר הכנסת יכול להחליט לקצר את התקופה הנ"ל בנסיבות שונות).
מה המצב כרגע?
- על שולחן הכנסת כבר מונחות הצעות חוק רבות להתפזרות הכנסת הנוכחית, שהגישו חברי כנסת מסיעות האופוזיציה, ובהן הליכוד.
- סיעת הליכוד יכולה לבחור אם להעלות את אחת מהצעות החוק האלה לדיון במליאה ביום רביעי, כחלק ממכסת הצעות החוק הפרטיות שלה.
- אם ההצעה תעלה להצבעה ולא תתקבל, אז ייתכן ואי אפשר יהיה להעלות הצעה אחרת להתפזרות הכנסת במשך חצי שנה. לפי תקנון הכנסת, יו"ר הכנסת כן יכול לאשר בנסיבות מסוימות לחוק לעלות שוב.
- אם ההצעה תתקבל – היא תעבור לוועדת הכנסת. קידום ההצעה לאחר מכן יהיה תלוי ביו"ר הוועדה – ח"כ ניר אורבך מימינה, שהכריז לאחרונה שאינו רואה את עצמו חלק מהקואליציה. הוא יוכל לקדם את הצעת החוק במהירות – או לחלופין לעכב ואף "לקבור" אותה (ייתכן שאם הוועדה תעכב את הצעת החוק יותר מדי, האופוזיציה תעתור לבג"ץ נגד העיכוב).
- אם ועדת הכנסת תאשר את ההצעה לקריאה ראשונה ולאחר מכן שנייה ושלישית במליאת הכנסת – יידרש כאמור רוב של לפחות 61 ח"כים בכל אחת מהקריאות האלה.
האם חוק להתפזרות הכנסת הוא מנגנון נפוץ בישראל?
מאוד. מתוך 23 הכנסות שסיימו את כהונתן עד כה, ב-17 מקרים הבחירות הוקדמו. ב-13 מתוך המקרים האלה – הפיזור נעשה באמצעות חוק להתפזרות הכנסת. למשל הכנסת ה-20, האחרונה שכיהנה תקופה ארוכה, בין 2015 ל-2019 – התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת.
בארבעת המקרים הנוספים, הכנסת פוזרה במסגרת המנגנונים האחרים שקיימים בישראל להקדמת הבחירות – פיזור בצו ע"י ראש הממשלה בהסכמת הנשיא (לפני בחירות 2003 ו-2006), מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה (לפני בחירות 2009) ואי-העברת תקציב (לפני בחירות 2021).
האם מדובר במנגנון נפוץ גם בדמוקרטיות אחרות?
ממש לא. רובם המכריע של הפרלמנטים במדינות דמוקרטיות לא יכולים לפזר את עצמם. שתי הדמוקרטיות המפותחות היחידות שבה הדבר אפשרי הן אוסטריה ובריטניה – אם כי בבריטניה הפיזור מצריך תמיכה של לפחות שני שלישים מחברי הפרלמנט.
מנגנונים נפוצים לפיזור בפרלמנטים אחרים הם: מיצוי הליכים להרכבת ממשלה, פיזור בידי ראש הממשלה בהסכמת ראש המדינה (2 מנגנונים שקיימים גם בישראל), ופיזור ביוזמת ראש המדינה (מנגנון שאינו קיים בישראל).