בתחילת אוגוסט, אחרי כמעט שני עשורים של חפירות תזזיתיות, סכסוכים מרים בין בעלי דירות ומנה גדושה של חמדנות ויצרים אחרים, פקעה תוכנית המתאר הארצית למיגון מבנים מפני רעידות אדמ, או בשמה המוכר - תמ"א 38. התוכנית נולדה ב-2005 במטרה לצמצם נזקים במבנים ישנים (כשהשבר הסורי-אפריקני יחליט להתעורר) והפכה עם השנים לשם נרדף להתעשרות מהירה של בעלי דירות ברי מזל ויזמים אסרטיביים על חשבון... נו, כרגיל, כל השאר.
עם השנים, נוספו עוד ועוד דירות לערי הביקוש בישראל, בהובלת תל אביב, ללא גיבוי הולם בתשתיות כמו חניה או מוסדות חינוך באזור וללא כל מחשבה על תכנון עירוני כולל שמעבר לרמת הבניין הבודד. דיירי בניינים שלא הצטרפו לתמ"א 38 נאלצו במשך שנים לחיות בכאוס של אתרי בנייה רועשים ומאובקים, ובזמן שדיירי התמ"א חלמו על דירות גדולות יותר, מחסן וחניה תת קרקעית, שאר דיירי הרחוב קיללו אותם ואכלו עוד אבק.
היום, כשמספרים לנו ש"תמ"א 38 באה אל קיצה", נותר רק לשאול: האם התוכנית אכן פקעה בכל 30 הערים בישראל שקידמו אותה במשך השנים? התשובה, כצפוי, מורכבת. נתוני ההתפלגות העירונית מספרים את הסיפור הבא:
- 15 ערים מקדמות כיום תוכניות להחלפת תמ"א 38 בשיתוף עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית - ובחרו במקביל להאריך את תוקף תמ"א 38 בשטחן עד מאי 2026. אנחנו מדברים על חיפה, רמת גן, אשדוד, רעננה, באר שבע, פתח תקוה, יבנה, כפר סבא, ראשון לציון, בית שמש, אשקלון כפר סבא, חדרה, נהריה וקריית ביאליק.
- שלוש רשויות מקומיות נוספות קידמו תוכנית להחלפת תמ"א 38, אולם החליטו במקביל לא להאריך את התוכנית - בני ברק, בת ים ולוד.
- שלוש ערים מקדמות תוכנית להחלפת תמ"א 38 באופן עצמאי (ללא שיתוף הרשות הממשלתית) ובחרו להאריך במקביל את תמ"א 38, עד לאישור התוכנית המחליפה - ירושלים, גבעתיים וטירת הכרמל.
- עיר אחת, תל אביב יפו, עדיין מקדמת באופן עצמאי תוכנית מחליפה, אך כבר הודיעה לפני כשבוע שאין בכוונתה להאריך את תוקף תמ"א 38.
- בתשע רשויות מקומיות אושרה ומיושמת תוכנית מחליפה לתמ"א 38: חולון, רמת השרון, הרצליה, הוד השרון, רחובות, קריית אונו, רחובות, קריית גת, יוקנעם עילית.
"תוכנית שקד עדיין לא הוכיחה את עצמה"
אין ספק, תמ"א 38 היא תוכנית שנויה מאוד במחלוקת. עו"ד זיו גרומן, מייסד משרד גרומן ושות' ומומחה בהתחדשות עירונית ונדל"ן, סבור שקטעו אותה מוקדם מדי. "יכול להיות שתמ"א 38 לא פעלה כפי שכולם היו רוצים, אבל אין מחלוקת שהוצאו תחתיה לא מעט היתרים", הוא מסביר, "חלופת שקד, שאמורה להחליף את התמ"א, עדיין לא יושמה בשום עיר או רשות מקומית ולא הוכיחה עצמה כיעילה. במקביל, יש ערים כמו חולון, רמת השרון, הרצליה ועוד, שבהן כבר אושרה ומיושמת תוכנית מחליפה לתמ"א, אבל יש גם רשויות מרכזיות שבהן התוכנית המחליפה עדיין בתהליך ולא ברור האם היא עובדת. אז למה לחסל את תמ"א 38 לפני שווידאנו שהתוכניות האחרות עובדות? ועוד בתקופת מלחמה, שיש צורך דחוף בממ"דים וחיזוק הבניינים?".
גרומן, שמשרדו פעיל כיום בכ-300 פרויקטים של התחדשות עירונית (65% כמייצגים של יזמי נדל"ן ו-35% עם בעלי דירות), הרוויח ועדיין מרוויח הרבה כסף מתמ"א 38. עם זאת, כדאי להקשיב לו, כגורם שחי את השוק במאות פרויקטים פתוחים בכל רגע נתון. כשהוא מדבר על תוכנית שקד, גרומן מתכוון לתוכנית המתאר הארצית של השרה לשעבר איילת שקד, שהוצעה ואושרה ב-2022 כחלופה לתמ"א 38 בניסיון להתמודד עם חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה ולקדם התחדשות עירונית.
לפי תוכנית שקד, הכוח יוחזר לרשויות המקומיות, שיקבלו סמכויות רחבות יותר ויוכלו להחליט על קידום מקיף יותר של התחדשות עירונית. גרומן לא מתרשם. "תוכנית שקד מאפשרת לרשות המקומית להעניק עד 500% זכויות משטח המגרש", הוא אומר. "כלומר - אם יש לך מגרש של דונם, הרשות המקומית עשויה לתת ליזם לבנות עד 5,000 מטר ולדרוש בתמורה היטל השבחה או מטלה ציבורית כמו הקמת גן ילדים".
זה דווקא נשמע הוגן ונכון יותר מהבנייה האנוכית של תמ"א 38
"כן, אבל הבעיה היא שלכל רשות מקומית ניתנה זכות להחליט כמה אחוזים היא מעניקה לכל פרויקט. זה שם את היזמים במצב דומה לקונה שנכנס לחנות רהיטים ואומרים לו שיש עד 70% הנחה, אבל זה יכול להיות 10% או 1% ובעצם רק פריט אחד נמכר ב-70%. ככה זה היום גם עם הרשויות המקומיות: אף אחד לא יודע להגיד באיזה מגרש ייתנו 300%, איפה 100% ואיפה בכלל לא במסגרת תוכנית שקד. למה? כי התוכנית עדיין לא יושמה בשטח. צריך גם לזכור שתוכנית שקד, בניגוד לתמ"א 38, מחייבת תב"ע (תוכנית בניין עיר) ולכן האישורים במסגרתה צפויים לקחת הרבה יותר זמן".
יתרונות השינוי
שילה זברו וייס, מנהלת מחלקת Duns 100 בדן אנד ברדסטריט מסכימה כי "בהחלט אפשר היה לסיים את תמ"א 38 בצורה יותר טובה ונכונה. במצב הנוכחי נוצר בלגן: יש רשויות שאישרו תוכנית עצמאית, יש רשויות שהחלופה שלהן כבר עברו את הוועדה התכנונית ויש ענף שלם שמתנהל כל הזמן מתוך אי ודאות ושינויים תכופים. זה משפיע לרעה על כל השחקנים, מבעלי דירות, יזמים ורשויות מקומיות. החלופות המוצעות והקיימות כיום לתמ"א 38 עדיין לא מספיק מגובשות ומבוססות, וזה יגרום עיכובים בקידום של פרויקטים".
מה את שומעת מהיזמים?
"הם בעיקר מתוסכלים מחוסר הוודאות התכנונית, מחפשים מסר יציב וברור לומר לבעלי הדירות, אבל לא מצליחים למצוא. חלופת שקד אמנם מציעה פתרונות, אבל השוק עוד לא מתורגל ביישום שלה. העיריות עדיין לא ערוכות לשינויים האלה, שוק הנדל"ן כולו צריך להתאים את עצמו למציאות תכנונית חדשה".
עם זאת, זברו וייס מדגישה כי לשינויים יש גם יתרונות ברורים. "בתמ"א 38 לא היתה חשיבה תכנונית מעבר לרמת הבניין הבודד, וזה יצר המון בעיות", היא מסבירה. "התוכניות החדשות יתנו מענה גם לאופי של בנייה עירונית, לצרכים הייחודיים של כל עיר ואפילו לאוכלוסיות או שכונות ספציפיות בתוך הערים. סוף סוף לא יהיו ערים שתוכנית מתאר ארצית נכפתה עליהן".
מה עם המטרה הראשונית של חיזוק מבנים?
"תמ"א 38 לא בדיוק השיגה את מטרותיה בהקשר הזה. בגלל שיקולים של כדאיות כלכלית דווקא בפריפריה לא קודמו כמעט פרויקטים. לכן, למרות שעיתוי ההחלפה מעט רגיש בגלל המלחמה וחשיבות הוספת הממ"דים, בטווח הארוך השינוי הזה עשוי להשתלם לכולנו. נכון שהדיירים לא ממש החשיבו את האספקט של חיזוק המבנים נגד רעידות אדמה, אבל שורת האירועים הבלתי צפויים שעברנו במדינה בשנתיים האחרונות אמורה לאותת לנו שאולי לא כדאי לנו לזלזל גם בזה".
ההחלטה לבטל את תמ"א 38 יצרה מטבע הדברים לא מעט מרוויחים ומפסידים. משה זקן, המלווה משקיעי נדל"ן ומגבש מתחמי דיור להתחדשות עירונית, מנסה להצביע עליהם. "קודם כל, ברור שהדיירים שכבר נכנסו להליכי תמ"א שהופסקו, הפסידו. הם כבר לא יקבלו מסלול מהיר כזה לדירה חדשה ו/או מחוזקת. לעומת, שאר דיירי הרחוב יכולים קצת לנשום לרווחה, מאחר שהרחוב שלהם והתשתיות לא היו בנויים לכובד המשקל של התמ"א. גם הרשויות הרוויחו, משום שעכשיו יקבלו היטלי השבחה ויוכלו לספק את התשתית הנלווית להתחדשות העירונית".
מי הפסיד?
"קודם כל, היזמים, אבל לא רק בגלל שלקחו להם פרויקטים שאושרו במהירות יחסית. היזמים, בעיקר הקטנים שבהם, נהנו מכך שעד היום הם פעלו בבניינים בודדים ולא גדולים והיו צריכים לרתום לתמ"א מספר לא גדול של דיירים. הליכים משפטיים מול דיירים תמיד היו מסורבלים, אבל יהיו עוד יותר מסורבלים אם יהיה צורך לעשות מול מספר גדול יותר של דיירים ולטפל בחיכוכים מול יותר דיירים 'סרבנים', שלא רוצים את הפרויקט".
זקן מציע להתבונן בשני קהלים נוספים, שלטענתו מרוויחים בעקיפין מביטול תמ"א 38 - הקבלנים הפחות מנוסים, ובאופן מפתיע גם הדיירים שאמורים היו להתחיל פרויקט תמ"א.
על הקבלנים הוא אומר: "מבחינת רבים מהם, שאינם מנוסים בתמ"א 38/1 (חיזוק המבנה ללא הריסה ובנייה מחדש), ההחלטה להתחייב לביצוע פרויקטים כאלה הייתה שגויה. כמה וכמה מהם סיפרו לי שקיבלו החלטה בסופו של דבר לא להיכנס להרפתקה הזו, מפני שהאתגרים גדולים מאוד ומדובר בעבודות בניין שמסכנות את הדיירים שגרים בבניין בזמן ביצוע העבודות. הם גם סבלו מעיכובים חוזרים ונשנים בפרויקטים, עקב דרישות מוצדקות של דיירים בבניינים הסמוכים להפסיק, לעכב או להפחית את העבודה כדי שיוכלו לשמור על אורח חיים נורמלי".
ומה עם הדיירים בבניינים שאמורים היו לעבור תמ"א 38?
"ביישובים מעט מרוחקים מאזורי הביקוש, כמו אשדוד, ראיתי פרויקטים של תמ"א 38 שנבנו באיכות נמוכה עם הנצחה של בעיות קודמות בבניין בתוספות הבנייה. הפרויקטים האלה בוצעו ברוב המקרים באזורים בהם חיה אוכלוסייה מחתך סוציואקונומי נמוך, שלא ממש מבינה מה בנו לה ולא ממש יכולה לאכוף את התחייבויות הקבלן בחוזה כלפי הדיירים".
הם צריכים להיות מרוצים שנחסך מהם תמ"א 38/1?
"בדיוק כך. דירות רבות בבניינים ששופצו בתמ"א 38 סובלות מנחיתות תכנונית ואדריכלית. ראיתי דירות, בעיקר ב'בנייני רכבת', שבהן הדייר נדרש לחצות חדר כדי להגיע לממ"ד. ראיתי בניינים שבהם נבנתה מעלית לא פרופורציונאלית או אפקטיבית, עקב בעיה במרחב חדר המדרגות הישן שלא תוכנן בהתאמה. ראיתי אפילו מקרים שבהם דייר נאלץ לוותר על חלק ממרחב דירתו כדי לאפשר בניית מעלית – והרסו לו קיר בדירה בזמן שהתגורר בה".
עו"ד גרומן מצביע כמפסידים על השחקנים שנתפסו בלי כיסא בעת הפסקת המוזיקה. "קחו לדוגמא יזם שעובד בבת ים, עיר שהחליטה לא להאריך את תמ"א 38. הוא יצטרך לחכות ולראות איך הרשות המקומית תאמץ, אם בכלל, את חלופת שקד. גם יזמים קטנים ובינוניים, שפועלים חזק בהתחדשות בניינית ביפו או בתל אביב מחוץ לרובעים 3 ו-4, שבהם יש תוכנית תב"ע - צפויים להיפגע באופן משמעותי. הם לא מספיק גדולים לעבור לפינוי-בינוי ויצטרכו לחכות עד שעיריית תל אביב תקבל תוכנית מחליפה".
מה עם בעלי הדירות?
"זה מאוד תלוי בשאלה איפה הם נמצאים. אם אני גר ברעננה, עיר שמקדמת תוכנית חלופית לתמ"א 38 ובחרה להאריך את התמ"א עד לאישור התוכנית החדשה, אני יודע בדיוק איפה אני עומד בכל רחוב בעיר - וזה יתרון עצום. לעומת זאת, אם התלבטתי האם לעשות תמ"א וחלון ההזדמנויות בעיר שלי נסגר, יכול להיות שעכשיו אוכל רק לממש תוכנית עירונית עם פחות זכויות או לא לממש בכלל. זה משתנה מעיר לעיר, אפילו מרחוב לרחוב".
תן דוגמא.
"בחולון, עיר שבה העירייה אישרה עצמאית תוכנית לתמ"א 38, הוחלט להעניק זכויות פחותות מהתמ"א דווקא בשכונת אגריבנק, אחד האזורים היותר יוקרתיים. יזמים שעמדו לבנות שם תמ"א נפגעו. לעומת זאת, אזורים אחרים בעיר קיבלו זכויות גבוהות יותר בהשוואה לתמ"א 38".
כאוס בתל אביב
עו"ד גרומן מצביע על תל אביב, העיר הכי מזוהה בישראל עם תמ"א 38, כמוקד בעייתי במיוחד ביום שאחרי. "בתל אביב", הוא מזכיר, "עוד אין תוכנית מחליפה לתמ"א ולא מאריכים את התמ"א. התוצאה היא מצוקה וצוואר בקבוק של בניינים שנכון לעכשיו לא יוכלו לחזק אותם נגד רעידות אדמה. העירייה מתנהלת בעצלתיים ולא ניתן יהיה לחזק את הבנייינים הללו דווקא בתקופת מלחמה. נכון שניתנה לתל אביבים אפשרות לבקש אישור להוספת ממ"ד בדירה ללא תמ"א, אבל זה עולה הרבה מאוד כסף, אי אפשר לדעת איפה זה יפגוש אותם בעתיד ואני כבר לא מדבר על איך זה ייראה".
בעלי הדירות בתל אביב, בעיקר במזרח העיר, החלו להפעיל לחץ חזק על העירייה להאריך בכל זאת באופן זמני את התמ"א בעיר. "לא בטוח שזה יישא פרי", אומר גרומן, "הם התעוררו ממש בשנייה האחרונה. ברחבי תל אביב יש לא מעט דיירים שמכים כיום על חטא. הם ניהלו במשך תקופה ארוכה ויכוחים על התמורות שיקבלו בתמ"א ועכשיו יישארו כנראה עם הבניין הישן שלהם, בלי תוספת כלשהי לדירתם, לפחות עד שתאושר תוכנית לתל אביב-יפו. מי שהיה חזיר או אדיש ומנע את הרוב הנחוץ לאישור תמ"א 38, פגע בעצמו ובבעלי הדירות האחרים בבניין שלו".
העירייה מתעלמת מהמצוקה שלהם?
"רון חולדאי, ראש עיריית ת"א-יפו, אומר כבר שנים מעל כל במה אפשרית שתמ"א 38 מבחינתו זה כמו סרטן. התוכנית מוסיפה לו יחידות דיור, אבל הוא לא יכול לממן תוספת של תשתיות, כי התמ"א פוטרת מהיטלי השבחה. הוא חשב שיצליח לגבות היטלי השבחה ברובעים 3 ו-4, אולם הפסיד בכל הערכאות".
ומתי התוכנית החדשה בתל אביב צפויה להיות מאושרת?
"זה כמו לשאול מתי תסתיים המלחמה. זה יכול לקרות תוך שנתיים, שלוש או אפילו ארבע. יש כאן יותר מדי משתנים, אבל אני מוכן להעריך שזה ייקח שנה וחצי עד שנתיים".