הצעת החוק לביטול עילת הסבירות בכל הנוגע להחלטות חברי הממשלה צפויה לעלות היום לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת. איך ייראה המשק הישראלי ללא הכלי המשפטי המדובר כל כך? חזרנו לארבעה פסקי דין מכוננים שבהם עילת הסבירות שיחקה תפקיד מרכזי.
רגע לפני שצוללים לפרטים, צריך לדעת שעילת הסבירות היא מורשת שקיבלנו עוד מימי המנדט הבריטי, שקבעה במקור עיקרון פשוט, אך מעט אמורפי: אם רשות שלטונית מחליטה החלטה מופרכת, לא הייתה סמכות לקבל אותה והיא בטלה. הכלי המשפטי הזה התעצב לאורך השנים בשורה של פסקי הדין, אבל אולי המשמעותי שבהם היה דווקא אחד בו בית המשפט בחר שלא להתערב, אמר את מה שאמרו כבר לפניו, אך עשה את זה ברטוריקה שגררה הרבה רעש. כמה רעש? הוא אפילו מופיע בדברי ההסבר להצעת החוק.
בשנות ה־80 הגיעה לפתחו של בג"ץ עתירה של חברת דפי זהב נגד רשות השידור. החברה טענה כי הרשות פוגעת בתחרות, בכך שהיא מאפשרת במשך עשרות שנים רק לחברה אחת לשדר פרסומות ברדיו. השופט בדימוס אהרון ברק דחה את העתירה, אך כתב עמדה שהפכה להיסטורית: בית המשפט לא צריך לבחון את ההחלטה עצמה, אלא את האופן שבו התקבלה ההחלטה. דברים דומים אמר השופט (בדימוס) מאיר שמגר עוד קודם לכן, בפסק דין דקה שעסק בכלל ברישוי של מוניות. אבל ברק, כמו ברק, עשה את זה בקול תרועה רמה.
בפסק הדין המפורסם, שזכה לשם "דפי זהב" ונלמד עד היום בפקולטות למשפטים, עוצב האופי של עילת הסבירות שמייצר כל כך הרבה מחלוקת. העילה לא בוחנת את עצם ההחלטה, ואם היא טובה או רעה, אלא את ההליך שהוביל אליה. האם נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים? והאם ניתן משקל רב מדי לשיקולים שוליים? גם השאלה אם שיקולים לא ענייניים השפיעו על ההחלטה מוצאת מקום בעילת הסבירות, למרות שלעניין הזה ממש יש במשפט המינהלי עילה נפרדת - היא עילת השיקולים הזרים.
כך, למרות שהשופטים לא התערבו בהחלטת רשות השידור, פסק דין דפי זהב אותת לגופים בישראל: בית המשפט יכול להתערב ולהפוך החלטה שהתקבלה בהליך לא תקין, גם בעניינים כלכליים כמו דיני תחרות.
1. חברות פרטיות: המדינה תוכל לדרוש תשלומים רטרואקטיביים?
פסק הדין:
בשנת 1953 פירסמה הממשלה צו שקבע תעריפים מוגדלים לעבודה בנמלים ודרשה שישולמו באופן רטרואקטיבי. בשל שינוי בשער החליפין של הלירה, פקידי האוצר ביקשו להבטיח שלחברות זרות ששילמו במטבע חוץ יהיה משתלם להמשיך ולהביא את סחורותיהן לנמל חיפה. מספר חברות ישראליות מחו על הצו, פנו לבית המשפט, והאחרון קיבל את טענן בנימוק של חוסר סבירות. השופט בדימוס צבי ברנזון הגדיר את העילה כך: "אם ימצא בית המשפט כי חקיקת המשנה היא כה בלתי הגיונית ובלתי נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה, כי אז יצטרך לאמור שמעולם לא נתכוון המחוקק לתת כוח כזה בידי השר".
המשמעות:
כל משקיע או תאגיד, בוודאי הזרים שבניהם, מבקשים ודאות. אם התחילו לפעול בתנאים מסוימים, עליהם לדעת שלא ישתנו, בוודאי שרטרואקטיבית. אילולא משקפיים של סבירות, שבוחנים את השיקולים מאחורי ההחלטה, המגזר העסקי והחברות הזרות שפועלות בארץ, בוודאי המערביות שבהן, יתקשו לשאוב ודאות כזו ממערכת המשפט הישראלית.
2. מינויים ופיטורים: הסכנה שתרחף על עובדי שירות המדינה
פסק הדין:
בשנת 2011 רשות המסים ניסתה להתרומם מאחת הפרשות המטלטלות בתולדותיה. ראש הרשות לשעבר, ג'קי מצא, נשלח לשנת מאסר בגין הפרת אמונים וסיוע לשוחד. כדי לשקם את התדמית החבוטה של הרשות, הוקמה לראשונה ועדת איתור לתפקיד. זו, בחרה לבסוף במשה אשר.
אלא שאז, שר האוצר דאז יובל שטייניץ סירב לאמץ את מסקנות הוועדה, וביקש לבחון את שינוי תנאי הסף שנדרשים למשרה. הסוגייה הגיעה לבג"ץ והאחרון קבע כי ההחלטה על שינוי תנאי הסף, לאחר שוועדת האיתור כבר ביצעה את עבודה, היא בלתי סבירה. השופטים נימקו את החלטתם בכך ששטייניץ לא סיפק הסבר ראוי מדוע לא למנות את אשר ולבסוף הוא אכן מונה לתפקיד. שטייניץ קיבל את ההכרעה ואף אמר כי "הסמכות העליונה לפרשנות החוק היא בית המשפט העליון. לפיכך, אפעל על פי ההחלטה ואביא את הצעת ועדת האיתור להכרעת הממשלה".
המשמעות:
במשרד האוצר חוששים למשל מכך שכעת ניתן יהיה למנות אנשים לא מתאימים לתפקידי מפתח, לדחוק הצדה אנשים ראויים שעומדים בתנאי כשירות וועדות איתור בחרו בהן, ולפטר את כל נושאי המשרה הבכירים בשירות הציבורי כאשר יהיו אי־הסכמות, ענייניות או לא. המקרה שבו התערב בית המשפט העליון בהחלטת השר אופיר אקוניס שלא למנות את המדענית פרופ' יעל אמיתי כחברה במועצת נגידים של קרן ישראל-גרמניה אף שהייתה מתאימה לתפקיד, בשל עצומה פוליטית שעליה חתמה 20 שנה קודם לכן וכלל אינה רלוונטית לתפקיד, מאותת אילו מקרים עשויים להיוותר כעת בחוץ.
היועץ המשפטי למשרד, עו"ד אסי מסינג, אמר השבוע בוועדת החוקה כי "כל נושא משרה במשרד האוצר יחשוב שכל החלטה יכולה להיות ההחלטה האחרונה שלו, שאם לא תמצא חן זה יוביל לפיטוריו".
3. אוכלוסיות חלשות : ביטול סבסודים ללא התרעה מוקדמת
פסק הדין:
בתקופת הממשלה הקודמת, הכריז שר האוצר לשעבר אביגדור ליברמן על ביטול הסבסוד של מעונות יום למשפחות אברכים. בית המשפט קבע כי ביטול הסבסוד יכול לשבש את חיי המשפחות שנסמכות עליו, וכי לא סביר לבצע החלטה כזו בעיצומה של שנת הלימודים. השופטים הורו למשרד האוצר להאריך את תקופת הסבסוד כדי לתת להורים זמן להתארגנות מחודשת.
המשמעות:
עבור העשירונים התחתונים, שינוי דרמטי ומפתיע בהוצאות עלול להיות גורם מטלטל, ולהכניס את חייהם לסחרור בלתי הפיך. בשונה מתחומים אחרים, עוני הוא תחום שמטופל בעיקר על-ידי המשפט המינהלי, ועילת הסבירות משחקת בו תפקיד מרכזי. אין הרבה חקיקה רלוונטית שמגינה על חלשים מפני החלטות שלטוניות קשות. מה יעשו השכבות החלשות, שממילא הגישה שלהן למערכת המשפט מוגבלת, בעולם שבו אפשר לשבש את חייהם ללא היכר? עורכי דין שמטפלים בתיקים של עוני מוטרדים מאוד מהאפשרות שייוותרו כעת ללא כלים בארסנל.
ביטול עילת הסבירות: מדרון חלקלק או איום קיומי?
לאורך השנים, עילת הסבירות מילאה תפקיד של תמרור אזהרה לרשויות המדינה, ולמרות שבית המשפט השתמש בה מעט מאוד פעמים, בוודאי בתור נימוק יחידי לפסיקה או קידום של החלטה, העילה ריחפה מעל הפוליטיקאים, הפקידים והרשויות, ונלקחה בחשבון.
האם האזהרה הזו טובה לכלכלה? הדעות חלוקות. במשרדי עורכי הדין הגדולים או ברבות מחברות ההייטק מביעים בחודשים האחרונים חששות גוברים מבריחתם של משקיעים זרים כתוצאה מקידומה של הרפורמה באופן כללי, ומביטולה של עילת הסבירות בפרט. משקיעים צריכים לדעת שהשיטה המשפטית שהם פועלים בה דומה לזו שהם באים ממנה, וששרים בה לא יכולים לעשות כל העולה על רוחם.
מנגד, אומרת עו"ד מיכל הלפרין, ומי שכיהנה כממונה על התחרות, כי "מבין כל הנושאים השונים שבהם עוסקת הרפורמה המשפטית החלק שבו היה הכי קל להגיע להסכמה זה 'עילת הסבירות'. יש הבנה גם בצד של מתנגדי הרפורמה שנעשה שימוש רחב מידי בעילת הסבירות. אם מתנגדי הרפורמה היו יודעים שעילת הסבירות תצומצם אבל על כל שאר חלקי הרפורמה הקואליציה מוותרת, כולם היו נרגעים מהטרפת שהם נמצאים בה. הבעיה היא שצמצום עילת הסבירות מקודם באופן חד צדדי וללא הידברות. זה יוצר חוסר שקט וחוסר וודאות לגבי העתיד. אין דבר מזיק יותר לכלכלה ולעולם העיסקי מחוסר וודאות וחוסר שקט. אף משקיע לא רוצה להשקיע במקום שבו הוא לא יודע איך הוא ייראה מחר ואף עסק לא יכול לקום, לצמוח ולשגשג באווירה כזאת. במובן הזה קידום צמצום עילת הסבירות יוצר נזק כלכלי קשה ועמוק".
פרופ' יואב דותן, מומחה למשפט ציבורי, מתנגד אמנם לנוסח הנוכחי של ההצעה לצמצום עילת הסבירות, אך לדבריו השימוש הנוכחי בעילה, גם אם הוא מצומצם, פוגע בכלכלה. "האימפקט של בג"ץ בעילת הסבירות לא בא לידי ביטוי רק בפסקי דין סופיים, אלא בעיקר במה שקורה בדרך", הוא מסביר. "הרבה פעמים עצם העובדה שהעניין מגיע לבג"ץ, מחייבת את הרשות או הרגולטור לעשות שורה של פעולות וזה גורם להמון סחבת, סרבול, ומקדמי זהירות שהם מיותרים. זה לא טוב כי לבג"ץ בעניינים כלכליים אין את המבט הרחב שיש לרגולטור. יש מחירים כלכליים לסבירות, מחירים כבדים".
מנגד, שאול מרידור, שכיהן כראש אגף תקציבים, מדגיש כי "לממונה על התקציבים יש מתח עם משרד המשפטים, מתח מובנה. זה מתח שהוא בריא, גם הממונה על התקציב צריך שתהיה עליו ביקורת, שיהיה יועץ משפטי שיגיד 'לא'". מרידור היה מנכ"ל משרד האנרגיה בתקופה בה גובש מתווה הגז (תחת השר יובל שטייניץ). למרות שבית המשפט העליון התערב בזמנו בהליך שהוא עצמו עמל עליו, הוא אומר: "לא התלוננתי פעם אחת על זה שהמערכת בירוקרטית מדי ולא נותנת לי לעבוד. כשמקבלים החלטות סבירות בהליכים נורמליים אף אחד לא מפחד מסבירות. כשבית המשפט זרק פסקה אחת ממתווה הגז לפח, הרכנו את הראש והחלפנו אותה באחרת שעברה את בג"ץ. בחיים לא שמעת אותי כמנכ"ל משרד ממשלתי אומר 'אכלו לי, שתו לי'. איפה זה קורה? כשמקבלים החלטות לא סבירות".
הכתבה פורסמה לראשונה באתר גלובס