למלחמה שמנהל צה"ל השפעות רחבות היקף, גם במישור הכלכלי. מצד אחד, הגדלה משמעותית של הוצאות הממשלה לצריכה ביטחונית ולתקציבי חירום לתמיכה במפונים, בנפגעים ובפעילות הכלכלית במשק; מצד שני ירידה בפעילות הכלכלית, המתורגמת גם לירידה בהכנסות הממשלה, בעיקר בשל היעדרותם של עובדים רבים משוק התעסוקה – חיילי מילואים, מפונים ועובדים בעסקים שפעילותם נפגעה. השפעות המלחמה כבר ניכרות בצמיחת המשק ב-2023 ובתחזיות הצמיחה ל-2024. בשנים הבאות תידרש המדיניות הכלכלית לאזן בין הצורך לקדם מדיניות פיסקלית אחראית והשקעה במנועי הצמיחה, לבין הצורך בהגדלת התוספת התקציבית לצרכי הצבא ומערכת הביטחון. כדי להימנע משעבוד האינטרס הלאומי לצורכים הביטחוניים שהציפה המלחמה, ובכך לייצר "עשור אבוד", יש לוודא כי הגידול בתקציב הביטחון נעשה תוך בחינה של כלל המשמעויות, כולל השלכות קצרות וארוכות-טווח על המשק הישראלי.
כדי לענות על שאלה חשובה זו, חברו כלכלנים ממכון אהרן מאוניברסיטת רייכמן עם צוות "מיינד ישראל", בשיתוף פעולה עם אלוף (במיל') עמוס ידלין, לבניית תוכנית לאומית לשנת 2024 בראי ניצחון צבאי על חמאס. זאת, במטרה לעצב מציאות אסטרטגית שתחזק את כלל רכיבי הביטחון הלאומי של ישראל.
התוכנית משכללת את צרכי הביטחון של ישראל עם האינטרס הכלכלי ולאור האתגרים וההזדמנויות הקיימים והצפויים בזירה המדינית בשנים הקרובות. האסטרטגיה מציעה חזון ישראלי בנוגע לעזה, אך במסגרת אסטרטגית רחבה של חזון כולל לישראל. זאת, בתפישה כי מתוך השבר הגדול והאסון שפקד אותנו, זוהי העת לחשוב לא רק על מהלך המלחמה ומיצוי מטרותיה – מיטוט היכולות הצבאיות והשלטוניות של חמאס, החזרת החטופים והשבת התושבים לבתיהם, אלא גם להציב חזון ואסטרטגיה לאומית להגעה אליו.
כיצד תשפיע המלחמה על כלכלת ישראל?
ראשית נדרשנו לגבש שני תרחישי לחימה אפשריים שהיוו את הבסיס לניתוח הכלכלי. התרחיש הראשון, שנחשב ליותר אופטימי, מביא בחשבון לחימה בעצימות גבוהה מול עזה עם פעילות צבאית בגזרת הצפונית, כפי שמתרחשת בשבועות האחרונים. תרחיש נוסף, חמור יותר, מניח התפתחות לחימה בצפון בחציון הראשון של 2024, הכוללת מתקפה מוגבלת של צה"ל נגד כוח רדואן בלבנון, תוך ניסיון להימנע ממלחמה רחבה. תרחיש זה כלל מלחמה במשך חודש של ירי טילים על יישובי הצפון עד קו חיפה בישראל (וצידון בלבנון) ולמעשה השבתה כמעט מוחלטת של הפעילות הכלכלית בצפון עד (כולל) חיפה.
תחת התרחיש הראשון, התחזית של מכון אהרן היא כי צמיחת המשק ב-2023 צפויה להסתכם ב-1.5% בלבד וב-1% ב-2024, כלומר ירידה של כ-0.5% בתוצר לנפש (שמייצג את רמת החיים הממוצעת) ב-2023 (נתונים רשמיים לגבי צמיחת המשק ב-2023 טרם התפרסמו) ושל 1% ב-2024. הצפי הוא שבסוף 2024 יעלה יחס החוב לתוצר ל-69%. בתרחיש החמור יותר, התחזית היא כי ב-2024 תהיה צמיחה שלילית של 2% בתוצר, כלומר ירידה של כ-4% בתוצר לנפש, הגרעון בסוף 2024 יהיה 7% תוצר ויחס החוב לתוצר יעלה ל-72%. מדובר בניתוח ייחודי ככל הידוע לנו, כיוון שתחזיות בנק ישראל ומשרד האוצר (שתחזיותיו הן בסיס לבניית התקציב) אינן מביאות בחשבון תרחיש למערכה צפונית.
תחזיות אלו מדגישות כי אחרי שנים של צמיחה כלכלית חזקה, שנת 2024 תהיה שנה מאתגרת מבחינה כלכלית עם גידול משמעותי בהוצאות הביטחון, הבריאות והרווחה ושיקום ישובים שנפגעו. ייתכן כמובן כי המציאות תהיה חמורה יותר מהמתואר בתרחישים וממשלת ישראל תידרש לקבל הכרעות בנוגע להשקעה ביכולותיה להגן על הגבולות, לתת מענה לאיום הגובר של פעילות הציר האיראני ואף חיזוק יכולות מול איראן, כולל מול מתקני הגרעין האיראנים. האם יוכל המשק לעמוד מבחינה כלכלית באתגרי המלחמה? ובפרט, מהי המדיניות הכלכלית הנדרשת כדי למזער עד כמה שניתן את הפגיעה במשק ולהכינו ליום שאחרי הלחימה?
הסיכון הגדול – תוואי עולה של יחס חוב לתוצר
המשק נכנס למלחמה הנוכחית במצב כלכלי איתן, אחרי שנים של צמיחה כלכלית חזקה ומדיניות תקציב אחראית, כך שלמרות העלייה בהוצאות במשבר הקורונה (גרעון של 11% תוצר ב-2020), יחס החוב לתוצר בסוף 2022 עמד על 60.8%. הסיכון העיקרי למשק בתקופה הנוכחית הוא כי הגידול בהוצאות הנדרשות יפרוץ את המסגרת התקציבית וכלכלת ישראל תעלה על תוואי עולה של יחס חוב לתוצר. עלייה ביחס החוב לתוצר עלולה לגרור הפחתה בדירוג האשראי של ישראל ועלייה בתשואות האג"ח הממשלתיות, כך שגלגול החוב יהפוך יקר יותר והגידול בהוצאות הריבית ידחק הוצאות אזרחיות כמו חינוך, בריאות ורווחה.
זאת הסיבה לעדכון שבוצע בתקציב 2024 ושאושר בממשלה לפני כשבוע. עדכון התקציב כלל מהלכים חיוביים, הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה, המשקפים את המאמצים להתכנסות למסגרות התקציב ולמניעה של התרחבות ניכרת של הגרעון המבני מ-2025 וקביעתו בטווח של 3%-4% תוצר.
נדגיש, עצם פתיחתו ועדכונו של התקציב הוא מהלך חיובי והיה המלצת מדיניות עיקרית שלנו כבר בתחילת נובמבר 2023 עם ההבנה כי המלחמה שינתה לחלוטין את המסגרת המאקרו-כלכלית בישראל. עם זאת, אנו סבורים כי התקציב לא משקף שינוי אמיתי בסדרי עדיפיות כפי שמתבטא במהלך העיקרי בצד ההוצאות – קיצוץ רוחבי של 5% וכן היעדר שולי ביטחון מספקים למקרה של הסלמה ביטחונית.
הביקורת העיקרית שלנו על תקציב 2024 המעודכן הוא כי הוא משקף להערכת האוצר גרעון חזוי של 6.6% תל"ג. זהו, להערכתנו, רף תחתון של הגרעון הצפוי כיוון שהוא מבוסס על תרחיש לחימה אופטימי ותחזית האוצר לצמיחה של 1.6% ב-2024. אנו סבורים כי לתחזית זו גורמי סיכון רבים כגון הסלמה בהתפתחות הלחימה והתרחבותה לזירות נוספות, האטה מתמשכת בענף ההייטק, הבינוי, התיירות והחקלאות, פגיעה בסחר ובצמיחה העולמית ועוד. לכן, תחת התממשות של חלק מהסיכונים, שיעור הגרעון הצפוי יהיה גבוה בהרבה מ-6.6% תל"ג ויהיה קושי משמעותי לבצע התאמות נוספות בתקציב במהלך השנה. אנו סבורים כי על התקציב המוגש לממשלה היה לשקף באופן ברור יותר את גורמי הסיכון ואת האינדיקטורים הכלכליים הרלוונטיים לתקופה כמו יחס החוב לתוצר בתרחישי צמיחה שונים. למעשה, אין בהצעת התקציב הערכה על יחס החוב לתוצר הצפוי בסוף 2024 בכלל והיעדר המידע החשוב הזה עלול להתפרש באופן שלילי אצל חברות הדירוג.
ביקורת נוספת היא על הקיצוץ הרוחבי שבוצע בהיקף של 5%, משום שקיצוץ רוחבי כזה מביא לקיצוצים בהיקף מצומצם במקומות שהיה דרוש לקצץ בהם הרבה יותר ולקיצוצים לא סבירים במקומות חיוניים. קיצוץ מסוג זה אינו משקף שינוי אמיתי בסדרי עדיפויות או את כוונת הממשלה לייעל עבודתה על ידי ביטול תקציבים שאינם תומכי לחימה או תומכים בצמיחה כלכלית. אנו סבורים ניתן היה לקצץ באופן משמעותית יותר בהיקף כספים קואליציוניים שאינם תומכי צמיחה או לחימה והיקפם להערכתנו גדול מאוד – 8-4 מיליארד שקל. חלק מכספים אלו מופנים לתמיכה תקציבית במערכת חינוך תורנית ללא לימודי מתמטיקה ואנגלית, המקטינה באופן משמעותי את הסיכוי של הלומדים בה להשתלב בשוק העבודה העתידי. הסטות של כספים אלו היו מסייעות עם ההוצאות הגדולות וכן בביטול תמריצים לאי עבודה ולחיזוק הלכידות החברתית בישראל.
לעומת זאת, הכוונה לקצץ באופן מסיבי כ-15% בתקציבי תוכניות החומש לצמצום פערים בחברה הערבית ובחברה הבדואית ובתוכנית הטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית הוא שגוי ויפגע במנועי צמיחה של תעסוקה ותשתיות, אשר ביכולתן לתרום לצמיחה ולכידות חברתית. היקפי הקיצוץ הם גדולים מאוד – כ-4.5 מיליארד שקל ולדעתנו ואין זה הגיוני לקצץ בתוכנית חשובה כל כך לכלכלה ולחברה בעת שבחלק מהמשרדים עדיין מתנהלת פעילות לא יעילה ומיותרת.
תקציב 2025 – רפורמות תומכות צמיחה ושינוי במבנה המשרדים
שנת 2024 וכך גם התקציב המעודכן מאופיינים עדיין כשנת לחימה. אולם בחודשים הקרובים יחל הדרג המקצועי במשרד האוצר לעבוד על תקציב 2025. תקציב זה יכלול תוספת תקציבית לתקציב הביטחון שכרגע יש אי וודאות לגבי היקפו. לגידול בתקציב הביטחון השפעה על הגרעון המבני בעתיד ומכאן חשיבותו למשק והשפעתו על החלטות חברות הדירוג. לכן, אנו מדגישים, יש לנקוט משנה זהירות בכל הנוגע להגדלת תקציב הביטחון בשנים הבאות.
תקציב הביטחון יגדל בלפחות 20 מיליארד שקלים בשנת 2024, לעומת תקציב הביטחון ב-2023 שעמד על 63 מיליארד שקל. גידול מסוים בתקציב הביטחון הוא הכרחי כדי ליישם את לקחי המלחמה, לשקם את כוחות הצבא ולהגדיל את המלאים. אך, גידול מתמשך ובלתי מבוקר כפי שנעשה אחרי מלחמה יום הכיפורים עלול ליצור עומס כבד מידי על המשק ולפגוע בכלכלה וברווחת האזרחים. יש לבחון באחריות ומקצועיות את הגידול המבוקש תוך דיון בשאלה האם לתקציב הביטחון היה חלק משמעותי במחדל הצבאי. בחינה זאת כדאי שתעשה על ידי ועדה מקצועית-ביטחונית-כלכלית שתבחן את היקף התקציב והאסטרטגיה הביטחונית המתאימה עקב המלחמה.
אנו סבורים שתקציב 2025 חייב לכלול את הנושאים שהוזנחו בתקציב 2024 – רפורמות תומכות צמיחה ורפורמה לחיזוק וייעול המגזר הציבורי. ברור הוא שגם בעת בניית תקציב 2025 יהיה לחץ גדול בצד ההוצאה, אולם ניתן לקדם רפורמות תומכות צמיחה משמעותיות שאינן דורשות תוספת תקציבית והשפעתם על המשק גדולה. על תקציב זה להיות מוקדש לתכנון תוכניות עבודה ישימות בכל הנושאים הדרושים לשיפור פריון העבודה ועידוד הצמיחה, ובעיקר בתחומי הדיגיטציה של המגזר הציבורי; תכנון תשתיות תחבורה לשני עשורים קדימה; הסרת חסמים לתחרות ולהשקעות המגזר העסקי; עידוד לתעסוקה וכן שיפור מערך ההכשרות המקצועיות לשיפור מיומנויות ההון האנושי בקרב פרטים שאינם פונים להשכלה אקדמית או מקצועית.
רפורמה נוספת שיש לכלול בתקציב 2025 היא רפורמה הדרושה להתייעלות והגברת יכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המלחמה הבליטה את יכולת הביצוע הנמוכה של הממשלה, שהתבטאה בהתארגנות לקויה ותגובה איטית לצרכים האזרחיים הדחופים. לכן, כדי להגביר את יעילותו של המגזר הציבורי וכושר הביצוע שלו יש לבצע שינוי משמעותי במבנה המשרדים ולצמצמם. לפני הקמת ממשלת החירום מנתה הממשלה 38 שרים ו-34 משרדים, מספר חריג ביחס למקובל במדינות מפותחות. מבנה זה, מלבד העלויות הישירות הכרוכות בקיומו - מסרבל תהליכי קבלת ההחלטות ומפחית את יעילות עבודת הממשלה. אנו מציעים לאחד ולבטל חלק מהמשרדים כך שהמבנה הממשלתי יכלול 15 משרדים בלבד. צעד משלים הוא לוודא כי לדרג המקצועי הבכיר במשרדי הממשלה יש את הכישורים המתאימים לתפקיד. מגזר ציבורי יעיל ואיכותי יגבש מדיניות טובה ויהיה מוכשר ליישמה באפקטיביות, ויש לכך השפעה גדולה כללית וחברתית על המשק כולו.
>>> פרופ' צבי אקשטיין הוא ראש מכון אהרן למדיניות כלכלית באוניברסיטת רייכמן
>>> אלוף (במיל') עמוס ידלין הוא ראש אמ"ן לשעבר, נשיא ומייסד MIND ISRAEL
>>> ד"ר שרית מנחם-כרמי היא חוקרת בכירה במכון אהרן