החלטת שופטי בג"ץ אתמול (ראשון) לקבל, עקרונית, את העתירות שהוגשו נגד הגדלת התקציב ההמשכי ב-11 מיליארד שקלים, כחלק מדרישת הליכוד ב"פשרת האוזר", עוררה סערה גדולה במערכת הפוליטית. ההחלטה התקבלה ברוב של 6 מול 3 שופטים. מה בדיוק כוללת החלטת בג"ץ ומה יכולות להיות ההשפעות שלו, ד"ר עמיר פוקס, חוקר בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומומחה למשפט חוקתי, מסביר.

תזכורת | "פשרת האוזר" - מהי אומרת ומה המשמעות התקציבית והפוליטית שלה?

מה החליט בג"ץ?

שופטי בג"ץ דנו בתיקוני חקיקה שנעשו במסגרת "פשרת האוזר" בחודש אוגוסט 2020. תיקונים אלו אושרו בניסיון למנוע את התפרקות הממשלה על רקע אי העברת תקציב. חוק יסוד הכנסת, כפי שתוקן עם הקמת ממשלת החילופים של נתניהו וגנץ, קבע שאם הכנסת לא מעבירה חוק תקציב תוך מאה ימים מהרגע שמוקמת ממשלה, הכנסת מתפזרת.

המחוקקים העבירו שני תיקונים בחודש אוגוסט - תיקון ראשון שקבע שהכנסת לא מתפזרת עד סוף דצמבר, כמו שבסוף אכן קרה. בקשר לתיקון זה נדחתה העתירה, שכן הוא כבר עניין תיאורטי בלבד מכיוון שהכנסת כבר התפזרה. התיקון השני, שעליו דנו שופטי בג"ץ, גם הוא הוראת שעה, אך הוא הוראת שעה מיוחדת שנתנה לכנסת ולממשלה תקציב נוסף - מעל לתקציב ההמשכי. אמנם, גם בעניין זה, הכסף כבר חולק, ולכן בית המשפט לא ביטל את החוק ורק נתן "התראת בטלות" לעתיד, אך בית המשפט סבר שזהו עניין עקרוני שחשוב להבהיר, במקרה שיהיו בעתיד חקיקות דומות.

יריב לוין, אסתר חיות (עיבוד: יונתן זינדל ונעם רבקין פנטון, פלאש/90 )
תקף בחריפות, יו"ר הכנסת יריב לוין|עיבוד: יונתן זינדל ונעם רבקין פנטון, פלאש/90

תקציב המשכי הוא אחד מהסנקציות על ממשלה שלא מעבירה תקציב. אם חוק תקציב לא עבר בכנסת, אזי הממשלה מחויבת להמשיך ולהשתמש בתקציב השנה שעברה בצורה חודשית של 1/12. תקציב זה מגביל את פעילות הממשלה ולא מאפשר לה להקצות כספים נוספים עד להעברת חוק תקציב מסודר, מעבר לצרכים שוטפים ודחופים.

במהלך הישיבות לקראת גיבוש "פשרת האוזר", נוספה "קופסה" מיוחדת של תקציב שהיא אינה חלק מאותן קופסאות הקורונה המפורסמות - שאיפשרו להעביר עשרות מיליארדי שקלים לטיפול במשבר הקורונה (שאושרו גם הן באמצעות תיקון חוק יסוד משק המדינה). בהן, אפשר להבין, בג"ץ לא התערב. אותה קופסה מיוחדת של תקציב, מטרתה האמיתית, וכך עולה מהישיבות, הייתה בין השאר העברת כספים קואליציוניים - אותם כספים שמפלגה מיעדת למטרות שהיא מעוניינת בהן. לפי חוק התקציב וחוק יסוד משק המדינה, לא ניתן היה להעביר כספים קואליציוניים משום שהכנסת לא אישרה תקציב מסודר.

בג"ץ החליט להתריע ("התראת בטלות") על מה שהגדירו השופטים "שימוש לרעה בסמכות המכוננת" ובאפשרות לחוקק חוקי יסוד. כלומר, השופטים הבהירו כי העברת אותה קופסת תקציב מיוחדת, שיעודה היה לכספים קואליציוניים ולא לעניינים דחופים כמו משבר בריאותי או מלחמה, היא פסולה ופעם הבאה היא תבוטל במידה ולא יהיה צידוק מספק - למרות שמדובר בתיקון לחוק יסוד.

האם ההחלטה תקדימית?

לא לחלוטין. החלטה דומה התקבלה בעבר באשר לתיקון חוק יסוד משק המדינה, שאיפשר לממשלה לאשר תקציב דו-שנתי. המחוקקים ניסו לעקוף את חוק יסוד משק המדינה, שמחייב להעביר תקציב לשנה אחת כפי שנהוג בכל העולם. בניסיון להימנע מביקורת חוקתית, הם הגדירו בחוק יסוד הוראת שעה שתאפשר לתקציב, בשנים מסוימות ומאוד ספציפיות, להיות מאושר לשנתיים. מאז, התיקון חזר על עצמו שוב ושוב, אך מעולם בג"ץ לא פסל אותו.

בית המשפט העליון (צילום: נתי שוחט, פלאש/90 )
לא מהפכה אלא מסר נוקב, בית המשפט העליון בירושלים|צילום: נתי שוחט, פלאש/90

בפעם האחרונה שהנושא הגיע לפתחו של בג"ץ, השופטים הבהירו שמדובר בפעם האחרונה שהם מאשרים את זה, ובפועל נתנו "התראת בטלות". בית המשפט, ובראשו השופט רובינשטיין, הבהיר שאם הפוליטיקאים יעבירו שוב הוראת שעה כדי לאשר תקציב דו שנתי, בית המשפט יתערב והתיקון לחוק היסוד יתבטל.

עם זאת, מדובר בהתפתחות חשובה בהלכה. שופטי הרוב קבעו קריטריונים שמסבירים מתי מדובר בשימוש לרעה בחקיקת יסוד. בשלב הראשון בית המשפט בודק האם מדובר בנורמה שלא מתאימה לחוקי יסוד: האם היא פרסונלית ולא כללית, האם היא זמנית (הוראת שעה) ולא יציבה, וכן אם היא עומדת בהרמוניה עם מארג חוקי היסוד או סותרת אותם.

יש לציין שגם במקרה בו בית המשפט יחליט כי מדובר בנורמה שלא מתאימה לחוקי היסוד, עדיין תוכל המדינה לטעון שיש "צידוק לכך - למשל במקרה של התקציב - "קופסאות הקורונה". עם זאת, התיקון שכל כולו היה ספציפי לשנת 2020 ונועד לאפשר לממשלה לחלק תקציבים קואליציוניים, היא לא מתאים לנורמה חוקתית באופן מובהק וללא צידוק מספיק.

מה השתנה בעקבות הפסיקה?

לא מדובר במהפכה גדולה של בית המשפט, שכן כבר היה פסק דין עם החלטה דומה בעבר (התקציב הדו-שנתי). כן ניתן לראות בהחלטה של שופטי בג"ץ כמעין אזהרה לרשות המכוננת (הכנסת), על ההגזמה בשימוש לרעה בחוקי היסוד לצרכים פוליטיים מיידיים. בית המשפט רומז לשורת תיקונים לחוקי היסוד שעברו בכנסת, 30 במהלך עשר השנים האחרונות. רק בכנסת הנוכחית עברו 13 תיקונים כאלה בדרך של הוראת שעה. בית המשפט הבהיר שבמידה ונעשה שימוש לרעה בתיקון חוקי היסוד בהוראת שעה, הוא יוכל להתערב.

מליאת הכנסת לקראת ההשבעה (צילום: אוליביה פיטוסי, פלאש/90 )
30 תיקונים לחוקי יסוד ב-10 שנים, מליאת הכנסת|צילום: אוליביה פיטוסי, פלאש/90

עם זאת, בית המשפט לא קבע שאסור לעשות במהלך זה שימוש. לדוגמה, השופטים לא התערבו במקרים של העברת מיליארדי שקלים לטיפול בקורונה, למרות שלא אושר תקציב וזה בוצע בתיקון חוק יסוד משק המדינה בהוראת שעה. לצרכים מיוחדים, כמו מלחמה ומשבר קורונה - כן. לצרכים פוליטיים יומיומיים - לא.

מה הביקורת על הפוליטיקאים?

השופטים מזכירים בהחלטתם שחוקי יסוד אמורים להוות הבסיס לחוקה הישראלית. הם אמורים להיות כלליים, נורמטיביים, אמורים להגדיר איך עובדות הרשויות. בית המשפט קובע שישנם מקרים בהם המחוקקים לוקחים חוק, שאינו אמור להיות חוק יסוד, ומכניסים אותו לתוך ההגדרה של חוקי יסוד. צריך לומר, בחוק יסוד לא אמור להיות כתוב מספר ספציפי, כמו העברת 11 מיליארד בשנת 2020. לא בשביל זה יש לה את הסמכות המכוננת. הסמכות המכוננת נועדה לכונן חוקי יסוד שאמורים להיות תשתית נורמטיבית, לתת כללים, לתת ערכים או סמכויות. הם לא אמורים לפתור בעיות פוליטיות של יום מסוים.

הדיון על חוק יסוד הלאום בבג
פסק הדין לא צפוי להשפיע על חוק הלאום|צילום: ערוץ הכנסת

השופטים מסבירים בהחלטתם שהקלות בה ניתן לתקן חוקי יסוד, ברוב של 61 ולעיתים גם זה לא דרוש, מניע את המנגנון הפסול. לטענתם, תיקון חוקי היסוד והוראות שעה הפך לכלי לפתרון בעיות פוליטיות. כלומר, לדוגמה, אם הצדדים הפוליטיים לא מצליחים להסכים על תקציב, אז יחוקק חוק שלא צריך כרגע תקציב. להיכנס לדקויות של כמה מיליארדים ישראל תחלק בשנה מסוימת, בתוך חוק יסוד, זה בעצם לעשות צחוק מחוק יסוד.

מה קבעו השופטים שהיו בדעת מיעוט?

שלושת השופטים שהיו בדעת מיעוט ביקשו לדחות את העתירות. כולם קבעו כי העתירות התייתרו ומדובר בעתירה תיאורטית, שכן התקציב כבר חולק. בעיקר במצב בו מדובר בהתערבות בחקיקת יסוד, שופטי המיעוט טענו שאין הצדקה לעסוק ב"התראת בטלות" כלפי חוקים עתידיים. גם לגופם של דברים, שופטי המיעוט ביקרו באופן חריף את גישת שופטי הרוב וראו בה התערבות בסמכות המכוננת של הכנסת והשגת גבולות מסוכנת שעלולה לפגוע באמון הציבור בבית המשפט.

מה אפשר ללמוד מכך על חוק הלאום?

החלטת בג"ץ לא מהווה תקדים לעניין חוק הלאום. במידה רבה, חוק לאום הוא בעל מאפיינים חוקתיים מובהקים ולא ניתן להגיד שנעשה שימוש לרעה בסמכות של הרשות המכוננת. התומכים בחוק יטענו - חוק לאום מגדיר את המדינה, לכן ברור שמדובר בחוק יסוד. הדיון שהתפתח לגבי החוק מתנהל במישור אחר - של ערכים והאם מדובר ב"תיקון חוקתי שאיננו חוקתי". כלומר, האם הערכים שמתבטאים בחוק הלאום סותרים את הדמוקרטיה.

ד
ד"ר עמיר פוקס|צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה

השפעה אפשרית של החלטת בג"ץ עשויה לבוא לידי ביטוי דווקא בכוונה לחוקק חוק בחירה ישירה, שצפוי לעבור כהוראת שעה במסגרת חוק יסוד. החוק הוא פרסונלי ונועד כדי לפתור בעיה פוליטית שקיימת כאן ועכשיו. קיים בתיקון זה גם מעין כוונה להתערבות מאוחרת בתוצאות הבחירות. מצד שני, ניתן יהיה לטעון שמדובר בחוק שעוסק בבחירות, וחוקי יסוד יכולים ואמורים לעשות בבחירות. עם זאת, פסק הדין הנוכחי של בג"ץ עוסק בהחלטה להכניס תקציב של שנה ספציפית, עם מספרים ספציפיים, לתוך חוק יסוד. לכן, ההשפעה על חוקי יסוד בעלי מרכיב חוקתי תהיה קטנה עד לא קיימת. עדיין, בהחלט צפויה לעלות השאלה של שימוש לרעה בחקיקת חוק יסוד - כמהלך רטרואקטיבי של התערבות בתוצאות הבחירות. גם באשר לחקיקה פרסונלית נגד ראש הממשלה, אם כי בעניין זה לא מדובר בהוראת שעה - יכולה להיות השפעה לפסק הדין ולדוקטרינה של שימוש לרעה בחקיקת יסוד.