מעמד הרשויות לקראת הבחירות: מחר (ג') יכריעו הבוחרים מי יעמוד בראש הרשות המקומית שבה הם מתגוררים, וגם ייבחרו מי יפעלו ברשויות לצד ראש הרשות. ואולם, ברשויות מקומיות "חלשות", פעולות פרסונליות, ככל שיהיו, לא יוכלו לאפשר שינויים מהותיים לטובת תושביהן – כי רק שינוי אופן תקצוב הרשויות המקומיות, יכול לסייע להן להתרומם ממצבן הקיים. כך מעריך מוסד "פורום ארלוזורוב", במחקר חדש שמתפרסם כאן לראשונה.
המחקר מציין בתחילתו, כי הוא נכתב "בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר". שכן, "השירותים שהממשלה לא נתנה, הגיעו לפתחי הרשויות המקומיות, ומי שהיה לה יותר – גם נתנה יותר", כך אומרים בפורום.
כתבות נוספות בכסף >>
גנבי הרכב מתמקדים בדגם חדש ואלה בשורות מדאיגות
תושב טקסס צותת לשיחות של אשתו – והרוויח 1.8 מיליון דולר
החשד לתיאום מחירים בענף המזון: רשות התחרות פשטה על משרדי סנו
על פי המחקר, שאותו הובילה החוקרת דנה וקנין-גנאל, חוקרת יחסי עבודה בפורום – ישראל מנציחה כבר עשרות שנים את אי השוויון בין הרשויות המקומיות, שבא לידי ביטוי בפערים חברתיים-כלכליים משמעותיים ביניהן. לדבריה, אי השוויון היה קיים לפני 7 באוקטובר, והוא בא לידי ביטוי ביתר שאת בסיוע הרשויות לתושביהן במהלך המלחמה, כשרשויות חזקות חזרו הרבה יותר מהר לפתוח בקרבן מוסדות חינוך ולסייע עם פסיכולוגים ועובדים סוציאליים, למשל. לדבריה, ספק אם הבחירות לרשויות המקומיות ישנו את המצב, בלי לשנות את אופן תקצובן, כאמור.
התוספת הנדרשת לשלטון המקומי: 3.5 מיליארד שקלים
המחקר קובע כי הפערים בין הרשויות נובעים מתת תקצוב ישיר של הממשלה במענקי האיזון, מה שמחייב תוספת מימון מצד הרשות המקומית, גם אם היא נעדרת מקורות. הדבר גם נובע, לפי המחקר, מפערים בהכנסות של הרשויות, עקב חוסר יכולת לייצר הכנסה כלכלית מארנונה לעסקים או הכנסה נמוכה מארנונה למגורים ברשויות עם אוכלוסייה חלשה. המחקר מצא בניתוח המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות האזרחיות בין ישראל לבין הממוצע במדינות ה-OECD, כי סך התוספת הנדרשת לשלטון המקומי עומדת על כ-3.5 מיליארד שקל, ומהם 2.8 מיליארד שקלים להעברות ממשלתיות לרשויות המקומיות.
בפורום מטילים ספק גם לגבי האפשרות לשיפור עתידי של מצב הרשויות החלשות, וטוענים: "תקציב המדינה החדש רק מעמיק את הפערים האלה, והמדינה מנסה לטשטש זאת בטענות של מצב מיוחד/מלחמה. כך למשל, בתקציב החדש המדינה מפסיקה לתקצב ולסייע לפיתוח אזורי תעשייה, שהם מקור מימון מאוד חשוב לרשויות מקומיות. יש פגיעה בקידום תשתיות תחבורה, והמדינה לא תממן מרכזי הכוון תעסוקתי ומרכזי צעירים, שנועדו להכשרות מקצועיות – לכן אלו יחזרו לידי הרשויות המקומיות, מה שינציח עוד יותר את אי השוויון. רשות מקומית שאין לה כסף, לא תוכל להרים פרויקטים כאלה ללא סיוע מהמדינה".
הבעיות המרכזיות שעולות מהמחקר
המחקר מוצא ארבע בעיות מרכזיות בתקציבי הרשויות המקומיות: ראשית, תת תקצוב ישיר שלהן על ידי המדינה, במענקי איזון ובהוצאות תפעוליות. שנית, תת תקצוב של השירותים הציבוריים הממומנים בסיוע הרשויות המקומיות. שלישית, אי שוויון בהוצאות בין רשויות מקומיות, בשל פערים בהכנסות העצמיות. לבסוף, קיימת ריכוזיות גבוהה של סמכויות בשלטון המרכזי.
42% מהכנסות הרשויות המקומיות – מגיעים ממשרדי ממשלה
נכון לשנת 2021, 42% מהכנסות הרשויות המקומיות הגיעו ממשרדי ממשלה. רוב התקציב הזה ניתן לרשויות עבור שירותי רווחה וחינוך, כלומר מדובר בתקציב שיש לו ייעוד מוגדר ושאין אפשרות לשנותו ("תקציב צבוע"). לפיכך, טוען המחקר, כי הגדלת התקציב של משרדי הרווחה והחינוך, תגדיל גם את התקציב שמקבלות הרשויות המקומיות ממשרדים אלה.
באשר להכנסות של הרשויות המקומיות פר תושב, נראה כי ההכנסות מהממשלה גדלות ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי-כלכלי נמוך יותר. יחד עם זאת, העברות אלו, ומענקי האיזון בפרט, אינם מצמצמים את הפערים באופן מלא, משום שאי השוויון בהכנסות נובע מהפערים הגדולים בהכנסותיהן העצמיות (ארנונה מעסקים וממגורים בעיקר).
מה הפתרון?
המחקר מציע, בהתבסס על ניתוח מצבו של ארגון ה-OECD, להגדיל את תקציב משרד הפנים בצורה מדורגת ב-3.5 מיליארד שקלים עבור הוצאות המשרד שקשורות לשלטון המקומי, וכן עבור מענקי האיזון, מענקים אזוריים וקרנות לפיתוח (השקעות ממשלתיות ברשויות מקומיות ייעודיות, כמו ירושלים ויישובים בדואים).
יש רשויות שלא מסוגלות להשלים מכיסן את ה"מצ'ינג" – ולכן לא מתוקצבות
המחקר מסביר כי באשר לתקציבים בתחומי הרווחה, על הרשויות המקומיות להשלים מהכנסותיהן (מצ'ינג). מדובר ב-25% מהתקציב בתחום הרווחה, למשל (על כל שקל שהממשלה שמה, על הרשות לשים 0.25 אגורות). ללא השלמה זו, הרשויות לא מקבלות את ההכנסות מהתקציב הממשלתי בתחומים אלו.
ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי-כלכלי גבוה יותר, כך אחוז ההוצאה העצמית של הרשות על שירותי רווחה גבוה יותר. נכון ל-2021, חלק מהרשויות באשכול החברתי-כלכלי הנמוך ביותר, אפילו לא הגיעו לרף המצ'ינג הנדרש עבור רווחה.
המחקר טוען כי רשויות כאלו קונות שירותים זולים יותר מלכתחילה, על מנת שההשלמה הנדרשת מהם תהיה נמוכה יותר. "יש גם מקרים קיצוניים שבהם רשויות שלא מצליחות להשלים את המצ'ינג, כלל לא מספקות את השירותים", מדגיש המחקר.
לכן, בתחומי החינוך והרווחה או בכל תחום אחר שיש בו "מצ'ינג", נוצרת על פי הממצאים אפליה בין רשויות "עשירות" לרשויות "עניות". "ברווחה, זה הכי בולט", מסבירה החוקרת וקנין -גנאל, "למשל בשכר העובדות הסוציאליות – המדינה מתקצבת 75%, והרשות המקומית צריכה להוסיף 25%. מאיפה היא משלימה 25%? מההכנסות העצמיות שלה, שהן מראש נמוכות, ולכן דווקא אוכלוסייה שצריכה יותר עובדות סוציאליות – תקבל פחות".
לכן, המחקר ממליץ לפעול לשינוי רכיבי המצ'ינג של תקציבי הרווחה בהתאם ליכולותיהן הכלכליות של הרשויות המקומיות, או לפעול לשינוי אחוזי המצ'ינג בהתאם לעלות השירות, כך שלא יתועדפו שירותים זולים יותר. אפשרות נוספת היא לקבוע מנגנון מוסכם אחר, שיבטיח רמה גבוהה ואחידה של שירותים לתושבים בכל הארץ. בנוסף, על פי המחקר יש להגדיל את מספר שעות הטיפוח הדיפרנציאליות הניתנות למערכת החינוך ביישובים חלשים.
אי שוויון בשירותים בשל פערים בהכנסות העצמיות
מרבית הגיוס (כ-40%) מההכנסות העצמיות ברשויות המקומיות, מגיעה מארנונה מעסקים וממגורים, בדומה לממוצע במדינות ה-OECD. עם זאת, ישראל מתאפיינת בשונות גדולה בין הרשויות המקומיות בהכנסות העצמיות מארנונה עסקית ומארנונה למגורים. פערים אלו ניכרים גם כאשר בוחנים את גודלם של היישובים והכנסותיהם מארנונה מעסקים וממגורים.
ההכנסה הממוצעת לתושב מארנונה עסקית ביישובים המונים מעל ל-200,000 תושבים, עומדת על כ-2,300 שקלים – לעומת הכנסה של כ-850 שקלים ביישובים המונים מתחת ל-10,000 תושבים. המחקר טוען כי פער זה הוא הסיבה לחוסר היכולת של הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים, להשוות את הכנסותיהן העצמיות לאלו של רשויות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים יותר.
מתוך התבוננות בנעשה ב-OECD, המחקר מוצא שפערים אלו מובילים להעדפת בניית שטחי תעשייה גדולים על ידי רשויות חלשות, לעיתים ללא צורך אמיתי, כדי לנסות ולפצות על אובדן ההכנסות. במקביל, רשויות חלשות מתקשות להשלים את החסר בהכנסה מארנונה מעסקים ומארנונה ממגורים, גם בשל אחוזי גבייה נמוכים וריבוי הנחות הנובעים מאופי האוכלוסייה. "האפשרות לגבות ארנונה יקרה יותר למגורים, אינה רלוונטית ברשויות חלשות – כי לאוכלוסייה שבהן יש המון הנחות סקטוריאליות", מסבירים בפורום.
פורום משותף ככוח פוליטי
החוקרים מציינים שבין היתר, "הקמת 'פורום ה-15' של הרשויות המאוזנות תקציבית בישראל, והפיכתן לכוח פוליטי משותף, מבליט את הריכוזיות של הרשויות החזקות ואת הפערים הקיימים בינן לחלשות". על פי המחקר, רשויות 'פורום ה-15' החלו לספק שירותים ציבוריים שבעבר סופקו על ידי השלטון המרכזי, כמו קווי תחבורה ציבורית בשבת, ניהול משבר הקורונה והקמת חמ"לים במלחמת 'חרבות ברזל'. "כשהפערים מגיעים לתחומי החינוך והרווחה, נוצרת הנצחה של פערים אלו לאורך השנים, מה שגם משפיע על דמותה של המדינה כולה", מדגישה החוקרת הראשית.
אם כן, מה צריך לעשות בנושא? "יש להפחית את הארנונה העסקית, ולבחון את מתווה ארנונת המגורים. כדי לפצות על הקטנת ההכנסות, יש להגדיל את הסבסוד שהממשלה מעבירה לרשויות המקומיות עבור חינוך ורווחה, ולייצר אפיקי הכנסה עצמיים נוספים לרשויות המקומיות", קובע המחקר.
עוד נטען במחקר כי הטמעה של רפורמות מהסוג הזה, ובפרט הצעות שונות להטמעה של מיסוי לפי ערך הנדל"ן, דורשת ביצוע ניתוח להבנת ההשלכות שלהן על אי השוויון בין הרשויות המקומיות. בנוסף, לפי המחקר יש לבצע רפורמה מוסכמת בחלוקת ההכנסות הקיימות מארנונה עסקית בין רשויות חלשות לחזקות, על בסיס קרבתן לאזורי תעשייה ותרומתן לפיתוחם.
שלטון אזורי שיתווך בין הממשלה לבין הרשויות המקומיות
לפי המחקר חסר רובד שלטוני בעל סמכויות סטטוטוריות בין השלטון המרכזי למקומי. מצב זה יוצר לכאורה חוסר יעילות, בשל התנהלותה העצמאית של כל רשות מול השלטון המרכזי, דבר שמגביר את ממדי אי השוויון בין הרשויות.
השלטון המרכזי בישראל (הממשלה) מתאפיין בריכוז סמכויות גבוה מאוד, אשר לפי המחקר בא על חשבון השלטון המקומי. ניתן לראות זאת בהשוואה בינלאומית של רמת הממשל אשר במסגרתה מנוהל התקציב. כך, ההוצאה שיוצאת במסגרת הרשות המקומית, היא מהנמוכות ב-OECD ומעידה על סמכויות מעטות. המחקר מציין כי הריכוזיות הגבוהה של השלטון המרכזי נובעת מבעיות עומק בעבר של רשויות מקומיות, שגרמו לפגיעה בתפקודן ולהעמקת המעורבות הממשלתית בהתנהלותן.
אם כן, מה צריך לעשות? "לייצר רובד ביניים בעל סמכויות של שלטון אזורי, בהסכמה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. על סמכויותיו של רובד הביניים לכלול מידה של אחריות תקציבית ויכולת לגביית מיסים סביב אזורי תעשייה משותפים, המהווים מקור הכנסה עצמי משמעותי".